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何建中同志在經濟發達鎮行政管理體制改革推進會暨專題培訓班上的講話
發布時間: 2017-06-30         來源:《中國機構改革與管理》 
 

這次推進會暨專題培訓班是經中央編辦主任會議研究同意召開的,主要任務是貫徹落實兩辦印發的《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),推進這項工作的全面展開。這既是一個工作推進會,也是一個專題培訓班,我們一是要學習領會文件精神,把中央精神吃透,二是要通過試點經驗介紹、現場教學、研討交流等不同方式研究如何貫徹落實。目前,各地黨委政府對這項改革都進行了研究和安排,各級編辦也正在會同有關部門積極進行各項準備,制定工作計劃,并提出一些改革中需要明確的問題,結合這些情況,我講幾點意見。

一、深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革是全面深化改革的一項重要任務

深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革,是黨中央、國務院在全面深化改革形勢下作出的重要決策,是黨的十八大和十八屆三中全會部署的重要任務,也是黨中央、國務院交給我們的一項涉及面廣、綜合性強、情況復雜的重要改革。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“對吸納人口多、經濟實力強的鎮,可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權”。近些年中央領導同志對此也多次作出重要批示指示,習近平總書記指出,“眼睛不要只盯著大城市,中國更宜多發展中小城市及城鎮。”李克強總理也強調“小城鎮能夠就地就近聚集人口、吸納就業,是統籌城鄉發展的重要關節點,要在優化布局中打造更多有活力的小城鎮。”鄉鎮一級在我國國家治理體系中處于最基層,在貫徹落實黨的方針政策、國家法律法規和聯系服務群眾等方面發揮著不可替代的作用。經濟發達鎮作為鄉鎮政權的類型之一,其發展模式、轉型路徑、面臨的突出矛盾和問題等具有很強的代表性,一定程度上是整個鄉鎮行政體制的縮影。

改革開放以來,隨著我國經濟社會發展和城鎮化建設不斷加快,東部地區陸續出現了一批人口和經濟規模特別大的鎮,有的達到甚至超過了中等城市規模,但普遍面臨著“人大衣小”、“腳大鞋小”、權責不一致等不適應問題。與此同時,中西部地區也有一些鎮發展基礎較好,占所在縣域經濟比重很高,發展潛力很大,但政府功能不完善、權責不對等、公共服務薄弱等問題突出,制約了其進一步發展。2010年4月,經中央編委批準,中央編辦會同中央農辦、發展改革委、公安部、民政部、財政部在15個省份進行了改革試點。經過五年多的實踐探索,初步破解了經濟發達鎮體制機制障礙,為探索和創新新型城鎮化行政管理體制提供了有益的經驗。

當前我國經濟社會發展處在爬坡過坎的關鍵階段,經濟運行存在不少突出矛盾和問題,經濟增長內生動力需要進一步增強,供給側結構性改革和“放管服”改革需進一步深化。深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革,可以進一步激發經濟發達鎮發展內生動力,充分發揮其對周邊輻射帶動作用,有利于發展經濟,統籌城鄉發展,吸納農村勞動力就近就地轉移,實現“離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城、就地城鎮化”,引導推動人口和產業在區域空間上合理布局,穩步提升城鎮化水平和質量。同時,這項改革對于解決其他鄉鎮面臨的類似問題也具有先導示范作用,可以為下一步全面深化鄉鎮行政體制改革、加強基層政權建設提供借鑒、積累經驗、開拓思路。要通過改革,切實加強基層政權建設、鞏固黨的執政基礎,以擴大經濟社會管理權限、完善基層政府功能為重點,以探索建立簡約精干的組織架構、務實高效的用編用人制度和適應經濟發達鎮實際的財政管理模式為保障,構建符合基層政權定位、適應城鎮化發展需求的新型行政管理體制,進一步激發經濟發達鎮發展內生動力,充分發揮其對周邊輻射帶動作用,為推進基層治理體系和治理能力現代化、提高新型城鎮化質量水平和加快實現城鄉統籌發展提供體制機制保障。

 

二、中央層面協調機制和工作安排已經明確

經濟發達鎮行政管理體制改革前期試點取得積極進展,在擴大經濟社會管理權限、完善基層政府功能、創新基層政府組織架構和行政體制、破解制約經濟發達鎮發展體制機制瓶頸方面取得明顯成效,但仍面臨一些共性問題,如下放的部分縣級管理權限缺乏制度保障,財政管理體制無法適應經濟發達鎮經濟社會建設需要,各方面改革缺乏有效統籌、還沒有形成政策合力等。地方普遍希望能從國家層面作出一些明確的政策規定,一些未開展試點的省份也積極要求納入改革范圍。2014年以來,我們對經濟發達鎮行政管理體制改革試點作了進一步梳理和總結,向中央編委呈報了改革試點工作總結,提出“經濟發達鎮行政管理體制改革試點五年多,成效明顯,主要政策思路基本成熟,可以在符合條件的地方進一步推開。”2016年中央一號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》明確要求“研究提出深化經濟發達鎮行政管理體制改革指導意見”。根據中央要求,中央編辦會同中央組織部、中央農辦、全國人大法工委、發展改革委、公安部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、住房城鄉建設部、國務院法制辦、國家統計局、銀監會等部門,多次聯合赴地方調研,共同召開會議研討,對重點政策集體攻關、反復研究,在總結過去五年多試點經驗基礎上,起草了《指導意見》稿。文件起草過程中,廣泛聽取了地方各級黨委政府、基層干部和中央有關部門的意見建議。《指導意見》經中央全面深化改革領導小組第28次會議審議通過后,2016年12月以中共中央辦公廳、國務院辦公廳名義印發,提出了改革目標,明確了改革任務,對改革作出安排部署。

《指導意見》印發以后,中央編辦高度重視,在2017年年初召開的全國編辦主任會議上對文件精神專門進行了學習傳達,并對如何加強協調、督促和落實專門進行研究,制定了工作方案,積極推動抓好落實。考慮到經濟發達鎮行政管理體制改革情況復雜,政策性很強,為了搞好協調配合、加強工作指導,經報國務院和中央編委領導同意,我們商有關部門成立了深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革工作小組,張紀南同志任組長,中央組織部、發展改革委、民政部3個部門的分管負責同志擔任副組長,中央農辦、公安部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房和城鄉建設部、農業部、國務院法制辦、國家統計局、銀監會等部門分管負責同志為成員,上述部門的有關司局負責同志為聯絡員。工作小組2017年3月20日召開了第一次會議,聽取了各成員單位意見,對相關工作進行了研究安排,會議討論通過的工作小組主要職責和工作機制等文件,印發時也已經抄送各省級編辦參考。中央層面成立這個工作小組,主要是搭建部門間協調配合的工作平臺,依托這個工作平臺,加強對地方推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導和服務,研究解決改革中的一些共性困難問題。各部門對這項改革都非常支持,表示要將經濟發達鎮行政管理體制改革和推進“三農”工作、基層相關改革任務結合起來統籌考慮,形成合力。工作小組第一次會議還研究明確了需由中央層面協調落實的12項改革舉措,這些任務有的屬于制度建設,有的屬于方向性要求,都明確了部門任務分工以及組織保障和工作要求。

工作小組下設辦公室,我擔任辦公室主任,中央編辦三司和中央組織部、發展改革委、民政部相關司局負責同志任副主任,辦公室具體工作由中央編辦三司承擔。工作小組辦公室的機制比較靈活,日常工作中需要共同研究的問題,一般只召集相關的部門進行會商,有的也會采取個別溝通的辦法,涉及哪個部門的問題,我們就共同研究。辦公室的運行方式和具體工作主要有:一是承擔工作小組的日常工作,具體協調部門間涉及改革的相關事宜,跟蹤落實工作小組議定事項情況,及時通報改革相關工作情況。二是做好相關政策的協調落實。協調配合相關部門加強調研,研究細化和完善相關政策,推動抓好落實。三是抓好各地改革方案備案工作。各地改革方案正式印發前,要進行備案。各地方案報來以后,辦公室將及時發給各部門征求意見,請各部門就涉及的相關政策問題進行研究,由辦公室統一匯總進行反饋。四是開展督促檢查和專題調研。適當時候辦公室將組成調研組,赴地方進行調研督導。及時研究改革中的新情況新問題,總結推廣好的經驗做法。加強宣傳工作,引導各地穩妥有序推進改革,營造良好改革氛圍,按照中央精神把這項工作做好。

 

三、深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革需要把握的幾個重點

經濟發達鎮行政管理體制改革作為生產關系適應生產力發展、上層建筑適應經濟基礎要求的一項重要改革,涉及諸多體制機制問題,涉及到方方面面的工作,“上面千條線、下面一根針”,最后都要到基層落實,需要統籌研究推進。各地要認真領會中央文件精神實質,圍繞制約經濟發達鎮發展的突出問題進行大膽改革,要在全面落實改革各項任務的同時,重點把握好以下幾個方面:

(一)通過擴權完善經濟發達鎮政府職能。賦予經濟發達鎮與其規模相適應的經濟社會管理權限,是經濟發達鎮行政管理體制改革的關鍵所在,也是難點所在。經濟發達鎮貼近群眾、靠近一線,隨著新型城鎮化進程的加速推進,承擔了繁重的經濟社會管理和公共服務責任,其職能既不同于一般鄉鎮,也有別于縣以上政府,現有經濟社會管理權限和執法權限等難以滿足工作需要,公共服務供給不足、權責不對等問題比較突出。前期試點中,一些地方根據實際需要,將一些縣級管理權限下放給經濟發達鎮,取得了很好的成效。實踐證明,這些權限經濟發達鎮能接得住,也能干得好。但按照法律法規規定,這些事權屬于縣級政府工作部門,很多經濟發達鎮反映行使起來還是“理不直、氣不壯”。這次文件明確了有關政策,就是要為經濟發達鎮擴大管理權限提供制度保障。各地推進改革中,要緊緊扣住擴權放權這個關鍵,堅持問題導向和需求導向,給經濟發達鎮更多的自主權,進一步完善政府職能,提升經濟社會管理水平,增強經濟發達鎮內生動力,以工促農、以城帶鄉,增強其對周邊鄉鎮和農村的輻射帶動作用,將城鎮基本公共服務覆蓋到農村,促進“三農”問題的解決,提高新型城鎮化質量水平,加快實現城鄉統籌發展,促進全社會和諧發展,共同進步。

(二)構建簡約靈活高效的組織架構。經濟發達鎮有體制機制活、行政成本低、管理扁平化等優勢,一些地方通過優化機構設置、統籌使用人員編制、政府購買服務,以及推行集中審批服務和綜合行政執法、探索建立“前臺+后臺”管理模式等辦法,實現了有限行政資源的集約利用,保持低成本優勢,大大提升了行政效能。不少經濟發達鎮常住人口和GDP規模與一些縣(市)相當,行政成本只占縣級政府10%左右,實現了現代行政效能所追求的低投入、高產出。推進改革過程中,要充分發揮這個優勢,因地制宜設置機構,著力探索構建符合基層政權定位、適應新型城鎮化需求的新型行政管理體制。當然,經濟發達鎮在經濟總量、產業結構、地域面積、人口數量等方面情況差異很大,不要求統一機構設置模式,但一定要適應城鎮管理的特點,遵循精簡、統一、效能的原則,從實際出發確定適合自身發展需要的組織架構,在機構編制、集中審批、綜合執法等方面加大探索力度,使經濟發達鎮政府管理更加貼近基層、貼近群眾,充分發揮經濟發達鎮獨特的層級和職能優勢,做基層政府管理創新的典型和表率,建設人民滿意政府。

(三)加強基層黨建和組織政權建設。經濟發達鎮行政管理體制改革在落實各項改革措施的同時,要同步加強和改善基層黨建和組織政權建設,落實黨建工作責任制,深入研究加強黨的建設的具體措施,以高的標準、嚴的要求,夯實基層政權建設。經濟發達鎮在創新服務管理方式上,各地有充分的自主權,舞臺和空間更大。要立足基層政權的基本定位和實際,加強改革創新,探索與經濟發達鎮實際需求相適應、與城鎮化發展方向相適應的政府管理方式。要大力培育社會組織,不斷激發社會活力,構建黨政主導、多種主體共同參與的社會建設和社會管理新格局,推進基層治理體系和治理能力現代化。

(四)協調推進經濟發達鎮行政管理體制改革與各專項改革。推進經濟發達鎮行政管理體制改革,既要解決這些鎮本身在發展中遇到的體制機制問題,更要通過這些鎮的發展,來輻射帶動周邊,優化發展布局,推動實現城鄉統籌、人與自然和諧發展。要實現這一目標,必須將經濟發達鎮行政管理體制改革與相關方面的改革配套銜接,如發展改革部門牽頭推進的新型城鎮化綜合改革,住建部門開展的特色小鎮培育,科技部門開展的專業小鎮、技術創新專業鎮等。要把推進經濟發達鎮行政管理體制改革和各項改革緊密結合起來,協調推進,賦予相同的土地、建設、金融、技術等扶持政策,打造改革整體效應。機構編制部門作為經濟發達鎮行政管理體制改革牽頭部門,給黨委政府當好參謀助手,要有“功成不必在我”的胸懷,積極主動加強溝通、互相配合,會同相關部門搞好工作銜接,形成改革合力,堅決不搞畫地為牢、各自為政,避免改革政策在基層碎片化現象。

 

  (五)因地制宜加大探索創新力度。《指導意見》明確了深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的有關政策措施和工作要求,為打通經濟發達鎮體制瓶頸提供了政策指引,前期試點中的一些創新做法也已經在文件中作為制度措施予以明確。但各地情況千差萬別,改革本身也具有漸進性和復雜性,推進經濟發達鎮行政管理體制改革不能滿足于已有的實踐,而是要在改革試點的基礎上,圍繞改革目標,結合本地實際,因地制宜繼續探索,在各個方面形成新的改革成果。經濟發達鎮具備良好的創新條件,要把鼓勵基層改革創新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法,通過經濟發達鎮創新倒逼上級機關職能轉變,不斷將改革推向深入。要堅持上下聯動,中央和省、市、縣、鎮保持密切聯系,建好改革的“前哨站”、“偵察崗”,做好中央頂層設計與基層改革創新相互促進結合,推動點上經驗在面上開花結果,讓改革紅利在更大范圍釋放。

 

四、加強協調配合,確保改革取得實效

2017年是實施“十三五”規劃的重要一年,是供給側結構性改革的深化之年。2017年下半年我們黨即將召開具有重大而深遠意義的第十九次全國代表大會,對各項事業作出新的戰略部署。我們一定要適應新形勢新任務新要求,切實把深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革這項工作做好,落實工作責任,完善政策措施,狠抓工作落實,確保改革取得實效。

一要明確責任,協同推進改革。中央明確,深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革由省委、省政府負總責。以地方黨委政府為主落實的改革舉措,原則上由省級黨委政府統籌推動落實。中央有關部門主要是工作指導,政策協調,加強對地方改革的服務。機構編制部門要在省委省政府的統一領導下,積極主動會同有關部門協同推進改革,深入一線,加強指導、督促檢查、狠抓落實。改革中遇到一些突出問題、難點問題,可以及時向中央編辦及有關部門反映,共同研究解決。

二要堅持標準,做好選點報備工作。《指導意見》報中央審定之前,我們與國家統計局反復研究指導標準問題。從經濟和人口規模較大鎮所處地域特征看,一般可分為兩種情況:一是城關鎮和城區鎮,多數已被納入現有的城市規劃建設范圍,其行政管理體制改革需要與所在縣(市、區、旗)政府和城市政府統籌研究推進。二是一般意義上的“中心鎮”,其城鎮規劃建設自成體系,是縣域經濟新的增長極,對周邊鄉鎮和農村輻射帶動作用強,是推進改革的重點。據初步測算,按《指導意見》的標準納入經濟發達鎮行政管理體制改革范圍的非城關鎮個數近300個。各地要制定工作方案,明確時間節點和任務分工,要結合實際研究制定經濟發達鎮的具體認定程序和標準,要確保質量、嚴格把關、規范審批。各省(區、市)改革方案原則上應在2017年上半年完成備案,用3年左右時間基本實現改革總體目標。當然,各地在確定經濟發達鎮名單時要綜合考慮各方面的因素,一時拿不準的,也可以分批確定報備,逐步擴大改革范圍。我們還將研究建立檢查評估方法機制,適時進行檢查評估,改革任務基本完成時要抽查驗收。

三要總結經驗,營造良好改革氛圍。已開展改革試點的省份,要切實鞏固試點成果,完善政策措施,進一步深化改革;未開展試點的省份,可以邊試點邊總結,逐步擴大改革范圍。改革中要及時發現新問題,及時反映,我們共同研究解決。要注重總結好的經驗做法,積極進行推廣。要主動爭取社會各界的理解支持,充分利用有利條件,化解不利因素,做好輿論宣傳,凝聚改革共識,營造良好的改革氛圍,確保改革順利平穩推進。

同志們,深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革意義重大,任務艱巨。中央已經作了明確的安排部署,當前的主要任務是抓好貫徹落實,要按照穩中求進的工作總基調,把工作做細做實,狠抓落實,推動改革再創佳績,以優異成績迎接黨的十九大勝利召開。

(作者系中央編辦副主任)

注:本文是何建中同志在中央編辦2017年4月24日至26日召開的經濟發達鎮行政管理體制改革推進會暨專題培訓班上的講話。

 

 
 
 
 


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